Por una política global de la UE hacia China
François Godement - Política Exterior 137Investigador jefe del Consejo Europeo de Relaciones Exteriores (www.ecfr.eu) y catedrático del Centro de Asia de la Universidad de Ciencias Políticas de París.
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China se siente tentada por una política internacional sin normas. Supone por ello un enorme desafío para la política exterior de la UE, basada en las normas y los valores. Por el impacto mundial de cualquier decisión de Pekín, los europeos necesitan una política global china.
China ha aumentado su poder económico en el último año. Su sólida situación presupuestaria al principio de la crisis económica mundial le permitió lanzar un paquete de estímulos de unos dos billones de dólares, préstamos bancarios incluidos, que es equiparable a la política monetaria expansiva de la Reserva Federal de Estados Unidos o la provisión de liquidez del Banco Central Europeo.
Gracias a sus bajos costes de mano de obra y su devaluado tipo de cambio, las exportaciones chinas han caído menos que las de sus competidores (un 10,6 por cien frente a un 16 por cien en el resto del mundo). No cabe duda de que las políticas chinas desde finales de 2008 han creado una gigantesca burbuja inmobiliaria, de infraestructuras y de préstamos en la economía nacional. Pero para el dólar estadounidense, las reservas de divisas y los tipos de interés cercanos a cero de China significan que, cuando estalle esta burbuja, probablemente se producirá un efecto deflacionario internacional más que una catástrofe para la economía china. El país ha aumentado el uso de sus reservas para llevar a cabo inversión extranjera directa (IED) y se ha quedado con parte de los nuevos acuerdos de intercambio de divisa (que todavía no se han puesto a prueba) en Asia, pero se muestra mucho más cautelosa de lo que se suele creer a la hora de contraer nuevas responsabilidades económicas.
Ante el mayor poder económico de China, se observa una nueva postura más enérgica en varias esferas: económica, diplomática, militar y de derechos humanos. Aunque China reafirma de manera habitual la importancia que concede a Europa, los avances hacia un acuerdo de asociación y cooperación entre la Unión Europea y China se han estancado. Incluso la administración de Barack Obama, en un intento sin precedentes por negociar con China y satisfacer sus intereses y requisitos estratégicos, se ha sentido cada vez más frustrada con las reservas de Pekín a la hora de cooperar en cuestiones de importancia para EE UU, como Corea del Norte e Irán.
Entre tanto, China no deja de ampliar sus relaciones con países en vías de desarrollo, como Irán, Myanmar, Corea del Sur, Sudán y Turkmenistán entre otros. Su porcentaje de IED está llegando de forma creciente a importantes productores de materias primas, sobre todo en África occidental, y sus empresas estatales están financiando proyectos de infraestructuras como el tren de alta velocidad en Arabia Saudí. Además, China está defendiendo con más rotundidad su soberanía. Siempre se ha mostrado sensible respecto a la venta de armas a Taiwan por parte de EE UU, pero ahora amenaza con sancionar a las empresas estadounidenses que participen en la venta de armas, como hizo en el pasado con compañías europeas.
China también ha mejorado su perfil militar, pero sin cooperar en cuestiones estratégicas con Occidente o complacer a sus vecinos más próximos como India, Japón y Taiwan. Exceptuando el último año, en las tres últimas décadas, China ha experimentado un aumento de dos dígitos en su gasto militar. Esto significa que, aunque está muy lejos de alcanzar la paridad militar con EE UU, Pekín podría ejercer presión sobre otros países.
La República Popular también ha sido más abierta a la hora de rechazar las normas occidentales respecto a los derechos humanos y, en alguna ocasión, incluso ha hecho caso omiso de las suyas. También se ha vuelto más agresiva con sus detractores extranjeros. Por ejemplo, en 2009 boicoteó al gobierno danés, que durante décadas ha seguido una doble estrategia de cooperación positiva y críticas al gobierno chino en materia de derechos humanos y su trato hacia el Dalai Lama.
Estos hechos han dado lugar a un cambio en el análisis de los expertos y la opinión de los medios de comunicación europeos –y en todo Occidente– respecto a las relaciones con China. En un periodo de tiempo sorprendentemente breve, la complacencia se ha visto reemplazada en gran medida por la ansiedad. Incluso las empresas parecen mostrarse menos optimistas respecto al mercado chino. Las acusaciones sobre competencia desleal, dumping y manipulación monetaria también se han vuelto más categóricas. Movidos por la indignación, muchos analistas piden a Occidente que adopte una postura de mayor enfrentamiento con Pekín. Sin embargo, estas llamadas a un desafío estratégico son tan poco realistas como el anterior consenso respecto a un compromiso incondicional. Occidente y China sencillamente dependen demasiado el uno del otro como para sustituir el compromiso por el enfrentamiento.
Además, el drástico giro en la manera de percibir a China refleja más un cambio de actitud entre los líderes de opinión occidentales que una repentina y agresiva transformación de la política china. De hecho, parecen existir varias tendencias simultáneas en dicho país. Por ejemplo, últimamente se han apreciado signos de una tendencia más moderada en la política china. En cuanto al Dalai Lama, las autoridades chinas han vuelto a reunirse con representantes del líder espiritual en Pekín. En lo que respecta al conflicto de Xinjiang, tras una fase aguda de represión política, la manera de gobernar también está mejorando en esta región. Otros signos positivos son las recientes concesiones chinas en la revalorización de su divisa y la cooperación con EE UU en una nueva ronda de sanciones contra Irán.
Estos sucesos aparentemente contradictorios dan a entender que existen auténticas diferencias dentro de la élite política china. En concreto, se tienen indicios de un debate de alto nivel entre los defensores de una política más nacionalista y los partidarios de la cooperación internacional. La política exterior china parece hallarse en un estado de cambio, influida por diversos factores que incluyen la transición a un nuevo liderazgo en 2012. Sin embargo, desde los años de fundación de la República Popular China, las relaciones entre los máximos líderes nunca han estado tan bien protegidos del escrutinio externo. Los diplomáticos chinos a los que tiene acceso Occidente tienden a explicar, suavizar o negar. Mientras tanto, muchas de las decisiones fundamentales en la política exterior del país las toman ahora actores nacionales procedentes del ejército, importantes empresas estatales y el Partido Comunista Chino (PCCh), la mayoría de los cuales son desconocidos para los extranjeros.
Una influencia creciente
Además de las transformaciones producidas en el interior de China, su posición en el mundo también ha variado a consecuencia de los cambios a escala mundial. En la actualidad, China cosecha los beneficios de diversos factores convergentes: un largo periodo de demografía favorable y unas políticas macroeconómicas estables; su clasificación como país en vías de desarrollo, cuando en realidad es la primera potencia comercial y la segunda economía más importante; y su habilidosa y pragmática diplomacia, que ha combinado su apoyo de boquilla a la integración mundial y a las instituciones internacionales con una generosa atención a las relaciones bilaterales. La estrategia del “divide y vencerás” no es ni mucho menos nueva. De hecho, independientemente de que fuera fuerte o débil, de que tuviera aliados o se hallase estratégicamente aislada, China ha tenido siempre una cultura estratégica hiperrealista. Lo que sucede es que, simplemente, su influencia no ha dejado de aumentar.
En el pasado, cuando China tenía menos influencia que ahora, realizó varias concesiones internacionales a largo plazo. Firmó acuerdos de control armamentístico entre 1992 y 1998 y adoptó medidas para unirse a la Organización Mundial del Comercio entre 1999 y 2001. Durante ese mismo periodo, China estableció también un nuevo concepto de seguridad que hacia hincapié en la confianza mutua y en los intereses comunes. En tres años, de 1996 a 1998, también constituyó acuerdos con todos sus socios principales, incluida una “asociación constructiva, estable y a largo plazo” con la UE que fue pactada en abril de 1998. China aumentó sus lazos con la Asociación de Naciones del Sureste Asiático (Asean, por sus siglas en inglés) en 1997, y procedió a crear la Organización de Cooperación de Shanghai, que se reunió por primera vez en 1996.
Estos pasos hacia la integración en el sistema internacional dieron pie al optimismo e hicieron creer que China, una vez se hubiese incorporado y aprendiese, no tardaría en realizar aportaciones y acabaría siendo un “participante responsable”. Pero, a medida que su influencia ha ido aumentando en la última década, China ha mostrado crecientes reticencias a firmar nuevos acuerdos para integrarse en el sistema internacional. Un ejemplo es la política sobre cambio climático, en la que China ha rechazado de manera sistemática varios acuerdos legalmente vinculantes desde el Protocolo de Kioto de 1997. En ese sentido, su actitud en la Cumbre sobre el Cambio Climático celebrada en diciembre de 2009 en Copenhague no debería haber sorprendido.
La progresista diplomacia china se ha centrado cada vez más en acuerdos subregionales o incluso bilaterales, en detrimento de los multilaterales. China ha adoptado el mismo planteamiento en las negociaciones sobre asuntos relacionados con la proliferación nuclear. Participó en las conversaciones a cuatro bandas sobre Corea del Norte celebradas en Nueva York entre 1997 y 2000, y organizó las conversaciones a seis bandas en 2003, pero nunca ha ido más allá de su limitado papel como coordinador, y mucho menos ha presionado a Corea del Norte. China también ha dejado claro que no está dispuesta a aceptar un compromiso vinculante con las sanciones internacionales, aparte de represalias específicas contra individuos concretos. Hay pocas señales de que China vaya a variar su planteamiento. Lo máximo que puede esperarse es un consentimiento negativo en las Naciones Unidas en aquellos casos en que China considere que sus “intereses esenciales” no están en juego.
China y el sistema internacional
La estrategia china no debería interpretarse como un desafío revisionista al sistema internacional y sus normas. De hecho, China suele erigirse en defensora del Derecho y la soberanía internacionales. Sin embargo, al mismo tiempo, crea coaliciones negativas para frenar cualquier intento de elaborar nuevas normas internacionales. Es más, forma estas coaliciones basándose más en la táctica que en los principios. Por ejemplo, en octubre de 2009, China e India firmaron un pacto sobre el clima con el fin de evitar cualquier presión en ambos países para que establecieran objetivos de emisiones legalmente vinculantes. Un mes después, China anunció de forma unilateral su objetivo de reducción de emisiones, lo cual dejó a India sin una propuesta que salvara su prestigio. China parecía realizar una contribución a las medidas contra el cambio climático, cuando en realidad ya había bloqueado cualquier acuerdo vinculante con la ayuda de India. Los chinos han desarrollado una gran habilidad para formar estas coaliciones: presionan y seducen a sus socios, recompensan a quienes cooperan y amenazan a quienes no lo hacen.
Naturalmente, China no es la única que maquina intrigas en el sistema internacional. Tampoco exhibe abiertamente tendencias hegemónicas, salvo en su vecindario (en expansión), donde sus intereses esenciales parecen estar ampliándose. Indiferencia, pasividad, abstención y comportamiento defensivo siguen siendo las herramientas preferidas de China para una acción internacional basada en los profundos conocimientos de diplomáticos y analistas mejores que en cualquier época anterior de su historia. No obstante, está dispuesta a formar alianzas con Estados que pretendan limitar el alcance del sistema internacional en cualquier ámbito.
A corto plazo, es probable que China siga bloqueando nuevos compromisos internacionales y amplíe su influencia en los márgenes del sistema internacional. Otros Estados tradicionalmente internacionalistas sufragan los gastos que conlleva mantener la paz, asegurar el sistema financiero y preservar el medio ambiente, mientras China se embolsa los beneficios de todo esto.
A largo plazo, parece que se avanza hacia un modelo completamente reducido del sistema internacional, basado en Estados nacionales y en un sistema de normas destinado únicamente a impedir la interferencia entre ellos. En el mejor de los casos, se trataría de un orden sin normas, en el que solo las violaciones contra la soberanía justificarían la intervención internacional; en el peor, podría ser un mundo definido por la anarquía. Mientras el gasto militar chino aumenta con rapidez, la contribución del país al refuerzo del orden internacional es mínima y, por tanto, improbable que sustituya a EE UU como valedor del sistema de la ONU. Por esa razón, mientras europeos y estadounidenses discuten sobre sus distintos valores, harían bien en tomar nota de que China se siente tentada por una política exterior sin normas.
China está convirtiéndose así en una enorme prueba para la política exterior de la UE, fundamentada en el principio de las normas y los valores. Las decisiones políticas de China ya no afectan solo a sus vecinos, sino que tienen impacto en África, Oriente Próximo o América Latina, y se refieren a cuestiones que van desde el comercio y la economía internacional, al cambio climático y la proliferación nuclear. Los Estados miembros de la UE deben tener en cuenta el impacto de China en toda una serie de cuestiones políticas y en las relaciones con otros países y regiones. En otras palabras, Europa necesita una política china global.
Nuevas oportunidades
El desafío es averiguar qué necesita China y no puede conseguir por sus propios medios. En primer lugar, pese a su útil planteamiento respecto a las instituciones multilaterales, China necesita el sistema internacional. La normativa monetaria internacional, el sistema de comercio, la seguridad y el acceso a los recursos son esenciales para su desarrollo. En segundo lugar, requiere activos tangibles, como materias primas, incluido el petróleo, la tecnología, el acceso a los mercados y la seguridad a escala nacional y en el extranjero, lo cual incluye la seguridad para sus activos financieros. Es particularmente vulnerable en África, donde sus activos crecen a un ritmo espectacular pero posee escasa influencia en asuntos de seguridad. En tercer lugar, hay que tener en cuenta que China tiene necesidades intangibles, como el reconocimiento internacional. Al igual que el sistema tributario fue en su día una fuente de amor propio para la celestial burocracia china, el régimen actual depende en cierta medida del reconocimiento internacional como un signo de legitimidad ante sus ciudadanos.
El problema esencial de Europa es que carece de influencia sobre China. No es su vecina ni posee la influencia estratégica de EE UU, pero sí cuenta con dos bazas específicas: China quiere obtener la categoría de mercado y quiere que la UE levante el embargo armamentístico. Sin embargo, Europa debería pensárselo muy bien antes de realizar estas dos concesiones, las cuales, al fin y al cabo, solo pueden efectuarse una vez. Se utilicen como se utilicen estas dos bazas, no serán suficientes por sí solas. Por tanto, Europa debe estudiar la manera de incrementar su limitada influencia sobre el gigante asiático.
Si bien China parece ser más poderosa que nunca tras la crisis económica internacional, la nueva situación la hace en realidad vulnerable en varios sentidos. En primer lugar, reina una mayor tensión entre China y EE UU. La contundente respuesta china a la oferta sin precedentes de la administración estadounidense de Obama para entablar una cooperación estratégica –simbolizada por el trato recibido por Obama durante la Cumbre del Clima de Copenhague– hace más improbable un G-2, al menos por el momento. Esto podría brindar una oportunidad para una mayor cooperación transatlántica en la política hacia China (aunque EE UU también podría llegar a la conclusión de que alcanzar un acuerdo con Pekín tiene prioridad sobre las consultas con sus aliados). De momento, el principal obstáculo para una cooperación transatlántica de esta índole no es EE UU, sino la incapacidad de Europa para actuar con decisión.
En segundo lugar, la relación de China con sus vecinos se está volviendo más tensa. China dirige cada vez más la agenda regional mediante presiones para atajar ciertos problemas o dejando que persistan. Ya sea con India, Japón o Taiwan, la pelota está ahora en el tejado de Pekín: un gran cambio respecto a los tiempos de la guerra fría, cuando China hacía frente a varios socios difíciles en sus inmediaciones. Pero esto significa también que se ve sometida a una creciente presión para que utilice su nueva libertad estratégica y empiece a exponer sus opciones a largo plazo. De lo contrario, corre el riesgo de crear una nueva coalición de países frustrados por la opacidad de las intenciones chinas.
Después de la ratificación del Tratado de Lisboa y la creación del Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE), la UE en cierto modo se encuentra en una posición más fuerte que hace dos años. Las dificultades de China con EE UU y con sus vecinos podrían potenciar la influencia directa de Europa sobre la primera. A su vez, las tensas relaciones entre Washington y Pekín generan oportunidades para una discreta coordinación política con los estadounidenses. Puede que también haya cierto margen para una mayor cooperación con los aliados de Europa en Asia; por ejemplo, ampliando los acuerdos de libre comercio y desarrollando relaciones estratégicas con países como India, Indonesia, Japón y Corea del Sur.
Por tanto, la clave para una política china global de la UE es trabajar con otros países y formar coaliciones para acrecentar así su influencia. Un buen ejemplo es la reciente cooperación internacional para presionar a China a fin de que se desvincule de Irán. El giro de Pekín no ha estado motivado por ninguna acción de EE UU o Europa, sino por las de otros países, en particular el cambio de política de Rusia con respecto a las sanciones y la creciente participación en las negociaciones de los Estados del Golfo, especialmente Arabia Saudí, de la que dependen en gran medida las importaciones energéticas de China.
Una estrategia europea
Europa necesita un nuevo planteamiento respecto a China que sea mundial en dos sentidos. En primer lugar, debe reconocer que China constituye un desafío internacional. Por tanto, en lugar de concebir su relación con China desde una perspectiva bilateral, Europa debe rediseñar su política desde una perspectiva mundial. En segundo lugar, también tiene que desarrollar una respuesta mundial basada en el reconocimiento de que la UE será más efectiva si se centra menos en Pekín y más en coordinarse con otros para influir en las decisiones de China. Los europeos también deben aprender más sobre quiénes toman ahora las decisiones en la política exterior china en todos los ámbitos políticos y regiones del mundo.
Por otra parte, es preciso que la UE esté preparada para responder a la estrategia china, basada en intereses, con una postura basada a su vez en los intereses europeos. Esta estrategia debe girar en torno a dos principios: primero, Europa debe centrar la relación en un número limitado de aspectos políticos; y, segundo, Europa debe estar preparada para utilizar incentivos y su influencia para garantizar que China le corresponda.
Como primer paso para desarrollar esa política china global, Europa debe establecer unas prioridades más claras. Autoridades y expertos chinos repiten la misma pregunta: ¿Qué quiere Europa? Así pues, Europa debe centrarse en un número limitado de aspectos de importancia estratégica y ser coherente a la hora de comunicarlos. Estos aspectos serían:
1. Política comercial y de inversión. El mercado europeo es tan importante para China como el estadounidense. Pero debido a que el ahorro privado en Europa compensa la deuda pública, la necesidad europea de capital extranjero no es tan grande como la de EE UU y, por tanto, los europeos no dependen tanto de China como los estadounidenses. Por consiguiente, la UE podría utilizar las condiciones de acceso a su mercado para obtener concesiones de Pekín, aunque ello no siempre redunde en beneficio de los consumidores europeos. Es preciso crear más incentivos para que China abra su economía y diversifique su inversión en Europa. La UE también debería plantearse si puede tener intereses comunes con economías emergentes como la de India y Brasil, que compiten cada vez más con China en las exportaciones de alta tecnología.
En la actualidad, China invierte en pequeñas empresas europeas de alta tecnología, que generan menos controversia. Esta estrategia debe dar paso a una inversión que impulse el crecimiento en la UE. Por ello, debe animarse a los chinos a que inviertan en empresas más grandes, en los mercados europeos de renta fija (y preferiblemente un sistema de bonos públicos de la UE) y en proyectos de infraestructuras. También es fundamental una mayor participación china en la regulación de mercados de capitales situados en paraísos fiscales y una mayor cooperación para el posible papel del yuan como divisa de reserva. Existen numerosas lagunas europeas en estos asuntos, pero ninguna tan grande como la opacidad de la balanza de pagos china.
Hay varias propuestas que la UE podría plantear en materia de comercio y política de inversión. Por ejemplo, crear un instrumento de eurobonos con una obligación de inversión estructural dentro de Europa; fomentar proyectos a gran escala con la participación de China; pedir a este país que abra a las empresas europeas sus concursos públicos y los proyectos de infraestructuras dentro del programa de estímulo del gasto. Pero, independientemente de las propuestas que haga, la UE debería estar preparada para emprender acciones si China se niega a responder. Para ello, Europa debería plantearse el pleno uso de acciones antidumping, establecer medidas enérgicas contra las importaciones ilegales (enormemente infravaloradas) y gravar la no cooperación china en la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero mediante un impuesto a los productores y las importaciones europeas. Por otra parte, en una Europa necesitada de ingresos fiscales, las exportaciones chinas gozan de flexibilidad para bajar los precios gracias a la ausencia de sindicatos. Estas propuestas, que serían compatibles con las disposiciones de la OMC si se evalúan de manera justa y se imponen a todos los niveles, podrían ser eficaces si China sigue liderando la tendencia mundial hacia unos ingresos nacionales y un consumo como porcentaje del PIB bajos. Los acuerdos comerciales con las principales economías asiáticas también aumentarían la influencia europea en China.
2. Industria y tecnología. Las proteccionistas políticas industriales chinas, los derechos de propiedad intelectual y la inseguridad de las comunicaciones a través de Internet dificultan la actividad de las empresas europeas y estadounidenses en el país asiático. China es reacia a liberalizar sus políticas nacionales en estos ámbitos, porque hacerlo implicaría que ya no es un país en vías de desarrollo sometido a las normas de la OMC. Por ejemplo, en los días previos a la Cumbre de Copenhague, China hizo campaña para proteger los países del Anexo B de acuerdo con el Protocolo de Kioto de 1997. Este grupo de países, clasificados como naciones “en vías de desarrollo” a pesar de incluir a miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) como Corea del Sur, tiene muchas menos obligaciones que los desarrollados. La condición de China como economía en desarrollo es un obstáculo para países que verdaderamente están en vías de desarrollo y que tratan de ponerse al día. También permite a China mantener normativas proteccionistas en muchos sectores que limitan las oportunidades para las empresas europeas y estadounidenses. Por tanto, EE UU sería un posible socio para la UE en una política industrial y tecnológica.
Para afrontar el desafío que suponen las políticas industriales chinas (y el triángulo de producción que ha formado con productores más avanzados del este de Asia), la UE debe dar un paso firme y crear una política industrial y tecnológica. Esto significaría no limitarse solo a unificar el mercado nacional, sino empezar a fomentar la competitividad industrial, mantener niveles tecnológicos innovadores y garantizar que su base científica y de patentes no se vea asaltada con el pretexto de un mercado abierto. Con esto, europeos y chinos pasarían de su condición de adversarios a una mayor dependencia mutua. Asimismo podría incluirse cooperación técnica en cuestiones de seguridad del ciberespacio relacionadas con China; financiación y apoyo técnico para permitir a las empresas europeas reafirmar sus derechos de propiedad intelectual y sus patentes en el país asiático, incluyendo demandas contra empresas chinas que utilicen tecnologías filtradas en terceros países; la creación de un organismo de financiación europeo con el fin de fomentar la cooperación transeuropea en tecnologías de próxima generación; y un plan para crear empresas de propiedad conjunta.
3. Cambio climático. El éxito de la UE a la hora de lograr el apoyo de la opinión pública a un tratado legalmente vinculante obligó a China a rechazar abiertamente un pacto con los otros miembros del grupo BASIC (Brasil, India y Suráfrica) y sus socios tradicionales del G-77 en la Cumbre de Copenhague. Pekín consiguió sus objetivos inmediatos, pero a costa de sus intereses diplomáticos a largo plazo. Ahora China trabaja activamente para reconstruir sus relaciones con los principales países en vías de desarrollo de África así como los pequeños Estados insulares en desarrollo, pero todavía se siente dolida por la experiencia de Copenhague. Aunque quiere proteger la imagen de que es un actor proactivo en materia de cambio climático, es improbable que acepte compromisos más sólidos que los contenidos en el Acuerdo de Copenhague durante los dos próximos años, a menos que EE UU se comprometa a adoptar mayores medidas a escala nacional. Sin embargo, China cree que una economía mundial baja en carbono y de recursos limitados es inevitable y planea una inversión significativa en la captación de carbono y en investigación sobre reducción de emisiones.
La estrategia de la UE debería ser emplear su liderazgo en lo relativo al cambio climático para conseguir la conformidad de China mediante acuerdos empresariales recíprocos y trabajar con países como Japón, que comparten los objetivos europeos. Esto exigirá un planteamiento más coherente y coordinado en las relaciones internacionales y bilaterales y a través de la ONU.
4. Proliferación nuclear e Irán. Pese a que el intento iraní de desarrollar armas nucleares supone una amenaza directa para Europa, la UE todavía no ha hecho de Irán una prioridad estratégica en su relación con China. Los chinos se oponen a las sanciones no solo porque dependen cada vez más del petróleo iraní, sino porque no comparte la sensación de amenaza que siente Occidente y, además no creen que las sanciones vayan a funcionar. Pekín también sospecha que las sanciones son parte de un plan más general para propiciar un cambio de régimen en Irán. Sin embargo, China quiere evitar un enfrentamiento directo con EE UU por causa de Teherán, y tampoco quiere comprometer su relación con Israel. Por esa razón, desde 2006, China ha votado a favor de las cuatro resoluciones del Consejo de Seguridad de la ONU para imponer sanciones a Irán, aunque con demoras y restricciones considerables.
El objetivo de la UE debería ser cambiar este cálculo de intereses, ya que es más probable que las relaciones de China con sus proveedores de energía del golfo Pérsico tengan más influencia que nada de lo que pueda hacer Europa directamente, como imponer presiones bilaterales o compartir información privilegiada. Al mismo tiempo, cuanto más amplio sea el consenso internacional sobre las sanciones, más alto será el precio que China pagará por bloquearlas.
La UE debería dejar claro a China que lo que está en juego son sus intereses esenciales y plantearse qué incentivos, positivos y negativos, puede ofrecer, bien para aceptar sanciones más estrictas, bien para intervenir directamente con Irán. Los incentivos positivos podrían incluir compartir tecnologías avanzadas y de doble uso; la cooperación con países y organizaciones regionales africanos para mejorar la seguridad de los ciudadanos chinos y sus intereses en África; y proponer un compromiso internacional para no utilizar la energía como instrumento político, con el fin de favorecer las necesidades chinas de seguridad energética. Los negativos podrían incluir obstáculos para las importaciones de petróleo chinas a Oriente Próximo; una ampliación de los controles sobre tecnologías de doble uso; y la amenaza de desarrollar misiles antibalísticos con socios estadounidenses, japoneses y surcoreanos.
5. Derechos humanos. La UE pone cada vez más en peligro su credibilidad con China en materia de derechos humanos, ya que con frecuencia se han echado atrás cuando los defienden ante Pekín. Por ejemplo, en 1997 Francia y Alemania dejaron de votar a favor de las resoluciones contra los abusos de los derechos humanos por parte de China en la Comisión de Derechos Humanos de la ONU. Sin embargo, esta decisión –justificada como un giro hacia la diplomacia tranquila– dividió Europa y no propició ningún progreso real en China. Con esta actitud, la UE no solo no consigue resultados, sino que crea una imagen de debilidad que afecta a su capacidad para obtener concesiones de China en otros asuntos. La aparente falta de iniciativas conjuntas con EE UU no hace mucho por mejorar la credibilidad de Occidente entre la élite china.
Los ataques a Pekín por sus abusos contra los derechos humanos se realizan cada vez más en el plano de la UE, lo cual otorga libertad a los Estados europeos para perseguir sus intereses bilaterales con China. Por tanto, el objetivo primordial de la política europea en materia de derechos humanos debería ser una mayor coherencia y persistencia. Sin embargo, la puesta en marcha del SEAE supone un riesgo añadido de esta táctica de delegar las cuestiones de derechos humanos en las instituciones de la UE.
Para evitar esto, la UE debería crear un nuevo mecanismo de coordinación de la política de derechos humanos. En primer lugar, dentro de las instituciones europeas, el equipo que recaba información sobre violaciones de los derechos humanos en China (actualmente las secciones de derechos humanos del secretariado del Consejo y el departamento sobre China de la Comisión Europea) debería informar al Grupo de Trabajo Asia-Oceanía, y de este modo quedar integrado en la política regional más general. En segundo lugar, las decisiones sobre qué casos van a plantear las autoridades europeas a sus homólogos chinos deberían tomarse en las reuniones del citado grupo de trabajo. En tercer lugar, el Consejo Europeo debería decidir si critica públicamente a China y en qué momento y, lo más crucial, si está dispuesto a respaldar las críticas con acciones. Asimismo, la UE debería acordar un código de conducta en asuntos claves como el trato al Dalai Lama.
Es importante tener en cuenta el papel de la opinión pública china en la efectividad de las críticas externas. Por ello, la UE debería centrar sus críticas sobre todo en categorías de violaciones de los derechos humanos y cuestiones de gobierno que infrinjan la normativa internacional y las leyes de China. Estas incluyen las detenciones y condenas administrativas, la falta de un consejo de defensa propiamente dicho, el procesamiento por creencias religiosas y políticas, así como la tortura y las desapariciones. La UE debería centrarse también en los abusos contra los derechos humanos conforme al Derecho chino en los casos en que ha desempeñado un papel clave en la definición de las normas internacionales, por ejemplo, la pena de muerte.
Problema global para la UE
China ha dejado de ser un país pobre en transición desde el socialismo y se ha convertido en un Estado rico y fuerte, protegido por su condición de economía en desarrollo, mantenido a flote por una población activa ultracompetitiva y una enorme inversión física. Los europeos son conscientes de que ahora China es más poderosa que antes, pero todavía no reconocen el grado en que sus decisiones políticas afectan a todos los asuntos mundiales y a todas las regiones del planeta. En otras palabras, en qué medida China se ha convertido en un problema global para la UE. Esto exige una respuesta global.
Una política china global impone a la política exterior europea exigencias mucho mayores que la postura del “compromiso incondicional” adoptada hasta ahora. El Tratado de Lisboa brinda a la UE nuevas oportunidades para hacer justamente esto. El primer paso es crear el proceso y los instrumentos políticos que permitan elaborar una política más coherente y sólida hacia China. El segundo paso es identificar objetivos y concebir pactos que puedan cerrarse de manera realista con China en determinadas cuestiones prioritarias. No cabe duda de que China pondrá a prueba ese planteamiento. Pero si la UE insiste en sus exigencias, obligará a China a volver a centrarse en ella, no solo como un mercado internacional clave, sino también como un negociador competente y un defensor del sistema internacional.
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China se siente tentada por una política internacional sin normas. Supone por ello un enorme desafío para la política exterior de la UE, basada en las normas y los valores. Por el impacto mundial de cualquier decisión de Pekín, los europeos necesitan una política global china.
China ha aumentado su poder económico en el último año. Su sólida situación presupuestaria al principio de la crisis económica mundial le permitió lanzar un paquete de estímulos de unos dos billones de dólares, préstamos bancarios incluidos, que es equiparable a la política monetaria expansiva de la Reserva Federal de Estados Unidos o la provisión de liquidez del Banco Central Europeo.
Gracias a sus bajos costes de mano de obra y su devaluado tipo de cambio, las exportaciones chinas han caído menos que las de sus competidores (un 10,6 por cien frente a un 16 por cien en el resto del mundo). No cabe duda de que las políticas chinas desde finales de 2008 han creado una gigantesca burbuja inmobiliaria, de infraestructuras y de préstamos en la economía nacional. Pero para el dólar estadounidense, las reservas de divisas y los tipos de interés cercanos a cero de China significan que, cuando estalle esta burbuja, probablemente se producirá un efecto deflacionario internacional más que una catástrofe para la economía china. El país ha aumentado el uso de sus reservas para llevar a cabo inversión extranjera directa (IED) y se ha quedado con parte de los nuevos acuerdos de intercambio de divisa (que todavía no se han puesto a prueba) en Asia, pero se muestra mucho más cautelosa de lo que se suele creer a la hora de contraer nuevas responsabilidades económicas.
Ante el mayor poder económico de China, se observa una nueva postura más enérgica en varias esferas: económica, diplomática, militar y de derechos humanos. Aunque China reafirma de manera habitual la importancia que concede a Europa, los avances hacia un acuerdo de asociación y cooperación entre la Unión Europea y China se han estancado. Incluso la administración de Barack Obama, en un intento sin precedentes por negociar con China y satisfacer sus intereses y requisitos estratégicos, se ha sentido cada vez más frustrada con las reservas de Pekín a la hora de cooperar en cuestiones de importancia para EE UU, como Corea del Norte e Irán.
Entre tanto, China no deja de ampliar sus relaciones con países en vías de desarrollo, como Irán, Myanmar, Corea del Sur, Sudán y Turkmenistán entre otros. Su porcentaje de IED está llegando de forma creciente a importantes productores de materias primas, sobre todo en África occidental, y sus empresas estatales están financiando proyectos de infraestructuras como el tren de alta velocidad en Arabia Saudí. Además, China está defendiendo con más rotundidad su soberanía. Siempre se ha mostrado sensible respecto a la venta de armas a Taiwan por parte de EE UU, pero ahora amenaza con sancionar a las empresas estadounidenses que participen en la venta de armas, como hizo en el pasado con compañías europeas.
China también ha mejorado su perfil militar, pero sin cooperar en cuestiones estratégicas con Occidente o complacer a sus vecinos más próximos como India, Japón y Taiwan. Exceptuando el último año, en las tres últimas décadas, China ha experimentado un aumento de dos dígitos en su gasto militar. Esto significa que, aunque está muy lejos de alcanzar la paridad militar con EE UU, Pekín podría ejercer presión sobre otros países.
La República Popular también ha sido más abierta a la hora de rechazar las normas occidentales respecto a los derechos humanos y, en alguna ocasión, incluso ha hecho caso omiso de las suyas. También se ha vuelto más agresiva con sus detractores extranjeros. Por ejemplo, en 2009 boicoteó al gobierno danés, que durante décadas ha seguido una doble estrategia de cooperación positiva y críticas al gobierno chino en materia de derechos humanos y su trato hacia el Dalai Lama.
Estos hechos han dado lugar a un cambio en el análisis de los expertos y la opinión de los medios de comunicación europeos –y en todo Occidente– respecto a las relaciones con China. En un periodo de tiempo sorprendentemente breve, la complacencia se ha visto reemplazada en gran medida por la ansiedad. Incluso las empresas parecen mostrarse menos optimistas respecto al mercado chino. Las acusaciones sobre competencia desleal, dumping y manipulación monetaria también se han vuelto más categóricas. Movidos por la indignación, muchos analistas piden a Occidente que adopte una postura de mayor enfrentamiento con Pekín. Sin embargo, estas llamadas a un desafío estratégico son tan poco realistas como el anterior consenso respecto a un compromiso incondicional. Occidente y China sencillamente dependen demasiado el uno del otro como para sustituir el compromiso por el enfrentamiento.
Además, el drástico giro en la manera de percibir a China refleja más un cambio de actitud entre los líderes de opinión occidentales que una repentina y agresiva transformación de la política china. De hecho, parecen existir varias tendencias simultáneas en dicho país. Por ejemplo, últimamente se han apreciado signos de una tendencia más moderada en la política china. En cuanto al Dalai Lama, las autoridades chinas han vuelto a reunirse con representantes del líder espiritual en Pekín. En lo que respecta al conflicto de Xinjiang, tras una fase aguda de represión política, la manera de gobernar también está mejorando en esta región. Otros signos positivos son las recientes concesiones chinas en la revalorización de su divisa y la cooperación con EE UU en una nueva ronda de sanciones contra Irán.
Estos sucesos aparentemente contradictorios dan a entender que existen auténticas diferencias dentro de la élite política china. En concreto, se tienen indicios de un debate de alto nivel entre los defensores de una política más nacionalista y los partidarios de la cooperación internacional. La política exterior china parece hallarse en un estado de cambio, influida por diversos factores que incluyen la transición a un nuevo liderazgo en 2012. Sin embargo, desde los años de fundación de la República Popular China, las relaciones entre los máximos líderes nunca han estado tan bien protegidos del escrutinio externo. Los diplomáticos chinos a los que tiene acceso Occidente tienden a explicar, suavizar o negar. Mientras tanto, muchas de las decisiones fundamentales en la política exterior del país las toman ahora actores nacionales procedentes del ejército, importantes empresas estatales y el Partido Comunista Chino (PCCh), la mayoría de los cuales son desconocidos para los extranjeros.
Una influencia creciente
Además de las transformaciones producidas en el interior de China, su posición en el mundo también ha variado a consecuencia de los cambios a escala mundial. En la actualidad, China cosecha los beneficios de diversos factores convergentes: un largo periodo de demografía favorable y unas políticas macroeconómicas estables; su clasificación como país en vías de desarrollo, cuando en realidad es la primera potencia comercial y la segunda economía más importante; y su habilidosa y pragmática diplomacia, que ha combinado su apoyo de boquilla a la integración mundial y a las instituciones internacionales con una generosa atención a las relaciones bilaterales. La estrategia del “divide y vencerás” no es ni mucho menos nueva. De hecho, independientemente de que fuera fuerte o débil, de que tuviera aliados o se hallase estratégicamente aislada, China ha tenido siempre una cultura estratégica hiperrealista. Lo que sucede es que, simplemente, su influencia no ha dejado de aumentar.
En el pasado, cuando China tenía menos influencia que ahora, realizó varias concesiones internacionales a largo plazo. Firmó acuerdos de control armamentístico entre 1992 y 1998 y adoptó medidas para unirse a la Organización Mundial del Comercio entre 1999 y 2001. Durante ese mismo periodo, China estableció también un nuevo concepto de seguridad que hacia hincapié en la confianza mutua y en los intereses comunes. En tres años, de 1996 a 1998, también constituyó acuerdos con todos sus socios principales, incluida una “asociación constructiva, estable y a largo plazo” con la UE que fue pactada en abril de 1998. China aumentó sus lazos con la Asociación de Naciones del Sureste Asiático (Asean, por sus siglas en inglés) en 1997, y procedió a crear la Organización de Cooperación de Shanghai, que se reunió por primera vez en 1996.
Estos pasos hacia la integración en el sistema internacional dieron pie al optimismo e hicieron creer que China, una vez se hubiese incorporado y aprendiese, no tardaría en realizar aportaciones y acabaría siendo un “participante responsable”. Pero, a medida que su influencia ha ido aumentando en la última década, China ha mostrado crecientes reticencias a firmar nuevos acuerdos para integrarse en el sistema internacional. Un ejemplo es la política sobre cambio climático, en la que China ha rechazado de manera sistemática varios acuerdos legalmente vinculantes desde el Protocolo de Kioto de 1997. En ese sentido, su actitud en la Cumbre sobre el Cambio Climático celebrada en diciembre de 2009 en Copenhague no debería haber sorprendido.
La progresista diplomacia china se ha centrado cada vez más en acuerdos subregionales o incluso bilaterales, en detrimento de los multilaterales. China ha adoptado el mismo planteamiento en las negociaciones sobre asuntos relacionados con la proliferación nuclear. Participó en las conversaciones a cuatro bandas sobre Corea del Norte celebradas en Nueva York entre 1997 y 2000, y organizó las conversaciones a seis bandas en 2003, pero nunca ha ido más allá de su limitado papel como coordinador, y mucho menos ha presionado a Corea del Norte. China también ha dejado claro que no está dispuesta a aceptar un compromiso vinculante con las sanciones internacionales, aparte de represalias específicas contra individuos concretos. Hay pocas señales de que China vaya a variar su planteamiento. Lo máximo que puede esperarse es un consentimiento negativo en las Naciones Unidas en aquellos casos en que China considere que sus “intereses esenciales” no están en juego.
China y el sistema internacional
La estrategia china no debería interpretarse como un desafío revisionista al sistema internacional y sus normas. De hecho, China suele erigirse en defensora del Derecho y la soberanía internacionales. Sin embargo, al mismo tiempo, crea coaliciones negativas para frenar cualquier intento de elaborar nuevas normas internacionales. Es más, forma estas coaliciones basándose más en la táctica que en los principios. Por ejemplo, en octubre de 2009, China e India firmaron un pacto sobre el clima con el fin de evitar cualquier presión en ambos países para que establecieran objetivos de emisiones legalmente vinculantes. Un mes después, China anunció de forma unilateral su objetivo de reducción de emisiones, lo cual dejó a India sin una propuesta que salvara su prestigio. China parecía realizar una contribución a las medidas contra el cambio climático, cuando en realidad ya había bloqueado cualquier acuerdo vinculante con la ayuda de India. Los chinos han desarrollado una gran habilidad para formar estas coaliciones: presionan y seducen a sus socios, recompensan a quienes cooperan y amenazan a quienes no lo hacen.
Naturalmente, China no es la única que maquina intrigas en el sistema internacional. Tampoco exhibe abiertamente tendencias hegemónicas, salvo en su vecindario (en expansión), donde sus intereses esenciales parecen estar ampliándose. Indiferencia, pasividad, abstención y comportamiento defensivo siguen siendo las herramientas preferidas de China para una acción internacional basada en los profundos conocimientos de diplomáticos y analistas mejores que en cualquier época anterior de su historia. No obstante, está dispuesta a formar alianzas con Estados que pretendan limitar el alcance del sistema internacional en cualquier ámbito.
A corto plazo, es probable que China siga bloqueando nuevos compromisos internacionales y amplíe su influencia en los márgenes del sistema internacional. Otros Estados tradicionalmente internacionalistas sufragan los gastos que conlleva mantener la paz, asegurar el sistema financiero y preservar el medio ambiente, mientras China se embolsa los beneficios de todo esto.
A largo plazo, parece que se avanza hacia un modelo completamente reducido del sistema internacional, basado en Estados nacionales y en un sistema de normas destinado únicamente a impedir la interferencia entre ellos. En el mejor de los casos, se trataría de un orden sin normas, en el que solo las violaciones contra la soberanía justificarían la intervención internacional; en el peor, podría ser un mundo definido por la anarquía. Mientras el gasto militar chino aumenta con rapidez, la contribución del país al refuerzo del orden internacional es mínima y, por tanto, improbable que sustituya a EE UU como valedor del sistema de la ONU. Por esa razón, mientras europeos y estadounidenses discuten sobre sus distintos valores, harían bien en tomar nota de que China se siente tentada por una política exterior sin normas.
China está convirtiéndose así en una enorme prueba para la política exterior de la UE, fundamentada en el principio de las normas y los valores. Las decisiones políticas de China ya no afectan solo a sus vecinos, sino que tienen impacto en África, Oriente Próximo o América Latina, y se refieren a cuestiones que van desde el comercio y la economía internacional, al cambio climático y la proliferación nuclear. Los Estados miembros de la UE deben tener en cuenta el impacto de China en toda una serie de cuestiones políticas y en las relaciones con otros países y regiones. En otras palabras, Europa necesita una política china global.
Nuevas oportunidades
El desafío es averiguar qué necesita China y no puede conseguir por sus propios medios. En primer lugar, pese a su útil planteamiento respecto a las instituciones multilaterales, China necesita el sistema internacional. La normativa monetaria internacional, el sistema de comercio, la seguridad y el acceso a los recursos son esenciales para su desarrollo. En segundo lugar, requiere activos tangibles, como materias primas, incluido el petróleo, la tecnología, el acceso a los mercados y la seguridad a escala nacional y en el extranjero, lo cual incluye la seguridad para sus activos financieros. Es particularmente vulnerable en África, donde sus activos crecen a un ritmo espectacular pero posee escasa influencia en asuntos de seguridad. En tercer lugar, hay que tener en cuenta que China tiene necesidades intangibles, como el reconocimiento internacional. Al igual que el sistema tributario fue en su día una fuente de amor propio para la celestial burocracia china, el régimen actual depende en cierta medida del reconocimiento internacional como un signo de legitimidad ante sus ciudadanos.
El problema esencial de Europa es que carece de influencia sobre China. No es su vecina ni posee la influencia estratégica de EE UU, pero sí cuenta con dos bazas específicas: China quiere obtener la categoría de mercado y quiere que la UE levante el embargo armamentístico. Sin embargo, Europa debería pensárselo muy bien antes de realizar estas dos concesiones, las cuales, al fin y al cabo, solo pueden efectuarse una vez. Se utilicen como se utilicen estas dos bazas, no serán suficientes por sí solas. Por tanto, Europa debe estudiar la manera de incrementar su limitada influencia sobre el gigante asiático.
Si bien China parece ser más poderosa que nunca tras la crisis económica internacional, la nueva situación la hace en realidad vulnerable en varios sentidos. En primer lugar, reina una mayor tensión entre China y EE UU. La contundente respuesta china a la oferta sin precedentes de la administración estadounidense de Obama para entablar una cooperación estratégica –simbolizada por el trato recibido por Obama durante la Cumbre del Clima de Copenhague– hace más improbable un G-2, al menos por el momento. Esto podría brindar una oportunidad para una mayor cooperación transatlántica en la política hacia China (aunque EE UU también podría llegar a la conclusión de que alcanzar un acuerdo con Pekín tiene prioridad sobre las consultas con sus aliados). De momento, el principal obstáculo para una cooperación transatlántica de esta índole no es EE UU, sino la incapacidad de Europa para actuar con decisión.
En segundo lugar, la relación de China con sus vecinos se está volviendo más tensa. China dirige cada vez más la agenda regional mediante presiones para atajar ciertos problemas o dejando que persistan. Ya sea con India, Japón o Taiwan, la pelota está ahora en el tejado de Pekín: un gran cambio respecto a los tiempos de la guerra fría, cuando China hacía frente a varios socios difíciles en sus inmediaciones. Pero esto significa también que se ve sometida a una creciente presión para que utilice su nueva libertad estratégica y empiece a exponer sus opciones a largo plazo. De lo contrario, corre el riesgo de crear una nueva coalición de países frustrados por la opacidad de las intenciones chinas.
Después de la ratificación del Tratado de Lisboa y la creación del Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE), la UE en cierto modo se encuentra en una posición más fuerte que hace dos años. Las dificultades de China con EE UU y con sus vecinos podrían potenciar la influencia directa de Europa sobre la primera. A su vez, las tensas relaciones entre Washington y Pekín generan oportunidades para una discreta coordinación política con los estadounidenses. Puede que también haya cierto margen para una mayor cooperación con los aliados de Europa en Asia; por ejemplo, ampliando los acuerdos de libre comercio y desarrollando relaciones estratégicas con países como India, Indonesia, Japón y Corea del Sur.
Por tanto, la clave para una política china global de la UE es trabajar con otros países y formar coaliciones para acrecentar así su influencia. Un buen ejemplo es la reciente cooperación internacional para presionar a China a fin de que se desvincule de Irán. El giro de Pekín no ha estado motivado por ninguna acción de EE UU o Europa, sino por las de otros países, en particular el cambio de política de Rusia con respecto a las sanciones y la creciente participación en las negociaciones de los Estados del Golfo, especialmente Arabia Saudí, de la que dependen en gran medida las importaciones energéticas de China.
Una estrategia europea
Europa necesita un nuevo planteamiento respecto a China que sea mundial en dos sentidos. En primer lugar, debe reconocer que China constituye un desafío internacional. Por tanto, en lugar de concebir su relación con China desde una perspectiva bilateral, Europa debe rediseñar su política desde una perspectiva mundial. En segundo lugar, también tiene que desarrollar una respuesta mundial basada en el reconocimiento de que la UE será más efectiva si se centra menos en Pekín y más en coordinarse con otros para influir en las decisiones de China. Los europeos también deben aprender más sobre quiénes toman ahora las decisiones en la política exterior china en todos los ámbitos políticos y regiones del mundo.
Por otra parte, es preciso que la UE esté preparada para responder a la estrategia china, basada en intereses, con una postura basada a su vez en los intereses europeos. Esta estrategia debe girar en torno a dos principios: primero, Europa debe centrar la relación en un número limitado de aspectos políticos; y, segundo, Europa debe estar preparada para utilizar incentivos y su influencia para garantizar que China le corresponda.
Como primer paso para desarrollar esa política china global, Europa debe establecer unas prioridades más claras. Autoridades y expertos chinos repiten la misma pregunta: ¿Qué quiere Europa? Así pues, Europa debe centrarse en un número limitado de aspectos de importancia estratégica y ser coherente a la hora de comunicarlos. Estos aspectos serían:
1. Política comercial y de inversión. El mercado europeo es tan importante para China como el estadounidense. Pero debido a que el ahorro privado en Europa compensa la deuda pública, la necesidad europea de capital extranjero no es tan grande como la de EE UU y, por tanto, los europeos no dependen tanto de China como los estadounidenses. Por consiguiente, la UE podría utilizar las condiciones de acceso a su mercado para obtener concesiones de Pekín, aunque ello no siempre redunde en beneficio de los consumidores europeos. Es preciso crear más incentivos para que China abra su economía y diversifique su inversión en Europa. La UE también debería plantearse si puede tener intereses comunes con economías emergentes como la de India y Brasil, que compiten cada vez más con China en las exportaciones de alta tecnología.
En la actualidad, China invierte en pequeñas empresas europeas de alta tecnología, que generan menos controversia. Esta estrategia debe dar paso a una inversión que impulse el crecimiento en la UE. Por ello, debe animarse a los chinos a que inviertan en empresas más grandes, en los mercados europeos de renta fija (y preferiblemente un sistema de bonos públicos de la UE) y en proyectos de infraestructuras. También es fundamental una mayor participación china en la regulación de mercados de capitales situados en paraísos fiscales y una mayor cooperación para el posible papel del yuan como divisa de reserva. Existen numerosas lagunas europeas en estos asuntos, pero ninguna tan grande como la opacidad de la balanza de pagos china.
Hay varias propuestas que la UE podría plantear en materia de comercio y política de inversión. Por ejemplo, crear un instrumento de eurobonos con una obligación de inversión estructural dentro de Europa; fomentar proyectos a gran escala con la participación de China; pedir a este país que abra a las empresas europeas sus concursos públicos y los proyectos de infraestructuras dentro del programa de estímulo del gasto. Pero, independientemente de las propuestas que haga, la UE debería estar preparada para emprender acciones si China se niega a responder. Para ello, Europa debería plantearse el pleno uso de acciones antidumping, establecer medidas enérgicas contra las importaciones ilegales (enormemente infravaloradas) y gravar la no cooperación china en la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero mediante un impuesto a los productores y las importaciones europeas. Por otra parte, en una Europa necesitada de ingresos fiscales, las exportaciones chinas gozan de flexibilidad para bajar los precios gracias a la ausencia de sindicatos. Estas propuestas, que serían compatibles con las disposiciones de la OMC si se evalúan de manera justa y se imponen a todos los niveles, podrían ser eficaces si China sigue liderando la tendencia mundial hacia unos ingresos nacionales y un consumo como porcentaje del PIB bajos. Los acuerdos comerciales con las principales economías asiáticas también aumentarían la influencia europea en China.
2. Industria y tecnología. Las proteccionistas políticas industriales chinas, los derechos de propiedad intelectual y la inseguridad de las comunicaciones a través de Internet dificultan la actividad de las empresas europeas y estadounidenses en el país asiático. China es reacia a liberalizar sus políticas nacionales en estos ámbitos, porque hacerlo implicaría que ya no es un país en vías de desarrollo sometido a las normas de la OMC. Por ejemplo, en los días previos a la Cumbre de Copenhague, China hizo campaña para proteger los países del Anexo B de acuerdo con el Protocolo de Kioto de 1997. Este grupo de países, clasificados como naciones “en vías de desarrollo” a pesar de incluir a miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) como Corea del Sur, tiene muchas menos obligaciones que los desarrollados. La condición de China como economía en desarrollo es un obstáculo para países que verdaderamente están en vías de desarrollo y que tratan de ponerse al día. También permite a China mantener normativas proteccionistas en muchos sectores que limitan las oportunidades para las empresas europeas y estadounidenses. Por tanto, EE UU sería un posible socio para la UE en una política industrial y tecnológica.
Para afrontar el desafío que suponen las políticas industriales chinas (y el triángulo de producción que ha formado con productores más avanzados del este de Asia), la UE debe dar un paso firme y crear una política industrial y tecnológica. Esto significaría no limitarse solo a unificar el mercado nacional, sino empezar a fomentar la competitividad industrial, mantener niveles tecnológicos innovadores y garantizar que su base científica y de patentes no se vea asaltada con el pretexto de un mercado abierto. Con esto, europeos y chinos pasarían de su condición de adversarios a una mayor dependencia mutua. Asimismo podría incluirse cooperación técnica en cuestiones de seguridad del ciberespacio relacionadas con China; financiación y apoyo técnico para permitir a las empresas europeas reafirmar sus derechos de propiedad intelectual y sus patentes en el país asiático, incluyendo demandas contra empresas chinas que utilicen tecnologías filtradas en terceros países; la creación de un organismo de financiación europeo con el fin de fomentar la cooperación transeuropea en tecnologías de próxima generación; y un plan para crear empresas de propiedad conjunta.
3. Cambio climático. El éxito de la UE a la hora de lograr el apoyo de la opinión pública a un tratado legalmente vinculante obligó a China a rechazar abiertamente un pacto con los otros miembros del grupo BASIC (Brasil, India y Suráfrica) y sus socios tradicionales del G-77 en la Cumbre de Copenhague. Pekín consiguió sus objetivos inmediatos, pero a costa de sus intereses diplomáticos a largo plazo. Ahora China trabaja activamente para reconstruir sus relaciones con los principales países en vías de desarrollo de África así como los pequeños Estados insulares en desarrollo, pero todavía se siente dolida por la experiencia de Copenhague. Aunque quiere proteger la imagen de que es un actor proactivo en materia de cambio climático, es improbable que acepte compromisos más sólidos que los contenidos en el Acuerdo de Copenhague durante los dos próximos años, a menos que EE UU se comprometa a adoptar mayores medidas a escala nacional. Sin embargo, China cree que una economía mundial baja en carbono y de recursos limitados es inevitable y planea una inversión significativa en la captación de carbono y en investigación sobre reducción de emisiones.
La estrategia de la UE debería ser emplear su liderazgo en lo relativo al cambio climático para conseguir la conformidad de China mediante acuerdos empresariales recíprocos y trabajar con países como Japón, que comparten los objetivos europeos. Esto exigirá un planteamiento más coherente y coordinado en las relaciones internacionales y bilaterales y a través de la ONU.
4. Proliferación nuclear e Irán. Pese a que el intento iraní de desarrollar armas nucleares supone una amenaza directa para Europa, la UE todavía no ha hecho de Irán una prioridad estratégica en su relación con China. Los chinos se oponen a las sanciones no solo porque dependen cada vez más del petróleo iraní, sino porque no comparte la sensación de amenaza que siente Occidente y, además no creen que las sanciones vayan a funcionar. Pekín también sospecha que las sanciones son parte de un plan más general para propiciar un cambio de régimen en Irán. Sin embargo, China quiere evitar un enfrentamiento directo con EE UU por causa de Teherán, y tampoco quiere comprometer su relación con Israel. Por esa razón, desde 2006, China ha votado a favor de las cuatro resoluciones del Consejo de Seguridad de la ONU para imponer sanciones a Irán, aunque con demoras y restricciones considerables.
El objetivo de la UE debería ser cambiar este cálculo de intereses, ya que es más probable que las relaciones de China con sus proveedores de energía del golfo Pérsico tengan más influencia que nada de lo que pueda hacer Europa directamente, como imponer presiones bilaterales o compartir información privilegiada. Al mismo tiempo, cuanto más amplio sea el consenso internacional sobre las sanciones, más alto será el precio que China pagará por bloquearlas.
La UE debería dejar claro a China que lo que está en juego son sus intereses esenciales y plantearse qué incentivos, positivos y negativos, puede ofrecer, bien para aceptar sanciones más estrictas, bien para intervenir directamente con Irán. Los incentivos positivos podrían incluir compartir tecnologías avanzadas y de doble uso; la cooperación con países y organizaciones regionales africanos para mejorar la seguridad de los ciudadanos chinos y sus intereses en África; y proponer un compromiso internacional para no utilizar la energía como instrumento político, con el fin de favorecer las necesidades chinas de seguridad energética. Los negativos podrían incluir obstáculos para las importaciones de petróleo chinas a Oriente Próximo; una ampliación de los controles sobre tecnologías de doble uso; y la amenaza de desarrollar misiles antibalísticos con socios estadounidenses, japoneses y surcoreanos.
5. Derechos humanos. La UE pone cada vez más en peligro su credibilidad con China en materia de derechos humanos, ya que con frecuencia se han echado atrás cuando los defienden ante Pekín. Por ejemplo, en 1997 Francia y Alemania dejaron de votar a favor de las resoluciones contra los abusos de los derechos humanos por parte de China en la Comisión de Derechos Humanos de la ONU. Sin embargo, esta decisión –justificada como un giro hacia la diplomacia tranquila– dividió Europa y no propició ningún progreso real en China. Con esta actitud, la UE no solo no consigue resultados, sino que crea una imagen de debilidad que afecta a su capacidad para obtener concesiones de China en otros asuntos. La aparente falta de iniciativas conjuntas con EE UU no hace mucho por mejorar la credibilidad de Occidente entre la élite china.
Los ataques a Pekín por sus abusos contra los derechos humanos se realizan cada vez más en el plano de la UE, lo cual otorga libertad a los Estados europeos para perseguir sus intereses bilaterales con China. Por tanto, el objetivo primordial de la política europea en materia de derechos humanos debería ser una mayor coherencia y persistencia. Sin embargo, la puesta en marcha del SEAE supone un riesgo añadido de esta táctica de delegar las cuestiones de derechos humanos en las instituciones de la UE.
Para evitar esto, la UE debería crear un nuevo mecanismo de coordinación de la política de derechos humanos. En primer lugar, dentro de las instituciones europeas, el equipo que recaba información sobre violaciones de los derechos humanos en China (actualmente las secciones de derechos humanos del secretariado del Consejo y el departamento sobre China de la Comisión Europea) debería informar al Grupo de Trabajo Asia-Oceanía, y de este modo quedar integrado en la política regional más general. En segundo lugar, las decisiones sobre qué casos van a plantear las autoridades europeas a sus homólogos chinos deberían tomarse en las reuniones del citado grupo de trabajo. En tercer lugar, el Consejo Europeo debería decidir si critica públicamente a China y en qué momento y, lo más crucial, si está dispuesto a respaldar las críticas con acciones. Asimismo, la UE debería acordar un código de conducta en asuntos claves como el trato al Dalai Lama.
Es importante tener en cuenta el papel de la opinión pública china en la efectividad de las críticas externas. Por ello, la UE debería centrar sus críticas sobre todo en categorías de violaciones de los derechos humanos y cuestiones de gobierno que infrinjan la normativa internacional y las leyes de China. Estas incluyen las detenciones y condenas administrativas, la falta de un consejo de defensa propiamente dicho, el procesamiento por creencias religiosas y políticas, así como la tortura y las desapariciones. La UE debería centrarse también en los abusos contra los derechos humanos conforme al Derecho chino en los casos en que ha desempeñado un papel clave en la definición de las normas internacionales, por ejemplo, la pena de muerte.
Problema global para la UE
China ha dejado de ser un país pobre en transición desde el socialismo y se ha convertido en un Estado rico y fuerte, protegido por su condición de economía en desarrollo, mantenido a flote por una población activa ultracompetitiva y una enorme inversión física. Los europeos son conscientes de que ahora China es más poderosa que antes, pero todavía no reconocen el grado en que sus decisiones políticas afectan a todos los asuntos mundiales y a todas las regiones del planeta. En otras palabras, en qué medida China se ha convertido en un problema global para la UE. Esto exige una respuesta global.
Una política china global impone a la política exterior europea exigencias mucho mayores que la postura del “compromiso incondicional” adoptada hasta ahora. El Tratado de Lisboa brinda a la UE nuevas oportunidades para hacer justamente esto. El primer paso es crear el proceso y los instrumentos políticos que permitan elaborar una política más coherente y sólida hacia China. El segundo paso es identificar objetivos y concebir pactos que puedan cerrarse de manera realista con China en determinadas cuestiones prioritarias. No cabe duda de que China pondrá a prueba ese planteamiento. Pero si la UE insiste en sus exigencias, obligará a China a volver a centrarse en ella, no solo como un mercado internacional clave, sino también como un negociador competente y un defensor del sistema internacional.
