Alto el fuego en Ucrania
El acuerdo negociado en Minsk el 12 de febrero de 2015 entre los presidentes de Rusia, Ucrania, Alemania y Francia representa la única oportunidad de poner fin a la guerra que ya se está produciendo desde que comenzaran los levantamientos separatistas en abril de 2014. Este conflicto armado ha causado ya más de cinco mil víctimas, casi un millón de desplazados internos y más de medio millón de refugiados, la mayoría de ellos hacia Rusia.
Claves del acuerdo
. Alto el fuego en la medianoche del 14 al 15 de febrero. Este plazo entre la firma del documento y el cese de los combates supone conceder a ambos bandos la oportunidad de aprovechar esas ultimas horas para ganar territorio, condicionando el statu quo sobre el que negociar posteriormente. Así, los ataques han continuado por ambas partes. Es un punto débil del acuerdo, que puede hacer muy difícil la desescalada militar.
. Alto el fuego en la medianoche del 14 al 15 de febrero. Este plazo entre la firma del documento y el cese de los combates supone conceder a ambos bandos la oportunidad de aprovechar esas ultimas horas para ganar territorio, condicionando el statu quo sobre el que negociar posteriormente. Así, los ataques han continuado por ambas partes. Es un punto débil del acuerdo, que puede hacer muy difícil la desescalada militar.
. Retirada del armamento pesado dejando una zona de separación entre los dos bandos. Dicha zona —mucho mayor que la de 30 km. establecida por el acuerdo fallido de septiembre— debe tener una amplitud de 50 km. para sistemas de artillería de 100 mm. o más; 70 km. para lanzadores múltiples de cohetes; y 140 km. para los cohetes y misiles más pesados. Para este proceso, que debe comenzar el día 16, existe un plazo de dos semanas.
. Observación y verificación de los puntos 1 y 2 por observadores de la OSCE. Esta es la clave de la implementación real del acuerdo: que se permita el acceso de los organismos internacionales para detectar violaciones del mismo. Por ejemplo, los drones utilizados por la OSCE para verificar el cumplimiento del protocolo de Minsk firmado en septiembre fueron atacados por los prorrusos, que llegaron a derribar uno de ellos.
. Comienzo de un diálogo político entre Kiev y los separatistas para la celebración de elecciones locales en el territorio en disputa. Los comicios se realizarían de acuerdo con la legislación ucraniana. Para que esto sea posible, tendrá que haberse cumplido el alto el fuego y la retirada de armamento; de no ser así, los dos bandos podrían utilizar el riesgo de violencia como excusa para no permitir la celebración de las elecciones.
. Amnistía por parte de Ucrania para los participantes en la insurrección separatista. La primera consecuencia de la misma sería que los líderes de las “repúblicas populares” de Donetsk y Lugansk se convertirían en actores políticos dentro del futuro de sus regiones, pudiendo concurrir a los distintos procesos electorales. Sin esta posibilidad de acceder al poder por medios pacíficos, hubiera sido imposible que apoyasen el acuerdo y aceptasen abandonar los combates. El derribo del avión de pasajeros MH17, sin embargo, no está incluido en esta amnistía; pero será prácticamente imposible localizar a los culpables y demostrar su responsabilidad.
. Liberación de rehenes y personas ilegalmente detenidas, lo cual debe finalizarse en un plazo de cinco días tras la retirada militar. El principio es de “todos por todos”, con lo cual no se trata sólo de un intercambio puntual del mismo número de prisioneros. Sin embargo, habrá que comprobar cómo se aplica esta cláusula a la oficial de la fuerza aérea ucraniana Nadia Savchenko, a la que Moscú se niega a considerar como prisionera de guerra con el argumento de que cruzó ilegalmente la frontera adentrándose en su territorio. El simbolismo de este caso hará más difícil que la opinión pública ucraniana apoye el acuerdo si Savchenko permanece encarcelada en Rusia.
. Acceso sin restricciones de ayuda humanitaria a la zona del conflicto, bajo supervisión internacional. También este punto dependerá principalmente del cese efectivo de los combates.
. Comienzo de un diálogo político entre Kiev y los separatistas para la celebración de elecciones locales en el territorio en disputa. Los comicios se realizarían de acuerdo con la legislación ucraniana. Para que esto sea posible, tendrá que haberse cumplido el alto el fuego y la retirada de armamento; de no ser así, los dos bandos podrían utilizar el riesgo de violencia como excusa para no permitir la celebración de las elecciones.
. Amnistía por parte de Ucrania para los participantes en la insurrección separatista. La primera consecuencia de la misma sería que los líderes de las “repúblicas populares” de Donetsk y Lugansk se convertirían en actores políticos dentro del futuro de sus regiones, pudiendo concurrir a los distintos procesos electorales. Sin esta posibilidad de acceder al poder por medios pacíficos, hubiera sido imposible que apoyasen el acuerdo y aceptasen abandonar los combates. El derribo del avión de pasajeros MH17, sin embargo, no está incluido en esta amnistía; pero será prácticamente imposible localizar a los culpables y demostrar su responsabilidad.
. Liberación de rehenes y personas ilegalmente detenidas, lo cual debe finalizarse en un plazo de cinco días tras la retirada militar. El principio es de “todos por todos”, con lo cual no se trata sólo de un intercambio puntual del mismo número de prisioneros. Sin embargo, habrá que comprobar cómo se aplica esta cláusula a la oficial de la fuerza aérea ucraniana Nadia Savchenko, a la que Moscú se niega a considerar como prisionera de guerra con el argumento de que cruzó ilegalmente la frontera adentrándose en su territorio. El simbolismo de este caso hará más difícil que la opinión pública ucraniana apoye el acuerdo si Savchenko permanece encarcelada en Rusia.
. Acceso sin restricciones de ayuda humanitaria a la zona del conflicto, bajo supervisión internacional. También este punto dependerá principalmente del cese efectivo de los combates.
. Restablecimiento de las relaciones sociales y económicas del territorio en conflicto con el resto de Ucrania. Así, Kiev retomará el mantenimiento de los servicios públicos, el pago de pensiones y otros subsidios; y permitirá el funcionamiento de servicios bancarios. Con ello se asumirá el compromiso de la reconstrucción de la zona para paliar las consecuencias materiales de la guerra.
. Control total de la frontera estatal por parte del gobierno ucraniano. Es el hito fundamental que determinará si el cese de los combates es definitivo o no, ya que ha sido precisamente la pérdida del territorio fronterizo con Rusia —por el que ha llegado la ayuda y los combatientes extranjeros que han apoyado a los separatistas— lo que ha impedido a Kiev reconquistar esta zona con su ofensiva militar. Sin embargo, el control pleno no se recobrará antes de final de año; con lo cual persistirá en los próximos meses el riesgo de reanudación de la violencia, y la tentación de que Moscú continúe enviando tropas o suministros a los rebeldes. Esta cláusula está condicionada además al acuerdo político sobre el futuro del Donbass al que se refiere el undécimo punto.
. Retirada de todos los grupos armados, armas y combatientes extranjeros. Los que luchan en el bando separatista —voluntarios, mercenarios y también tropas del ejército ruso—, abandonarían sin duda el país en dirección a Rusia antes de que la frontera vuelva a ser controlada por Kiev; mientras que los combatientes extranjeros de los batallones progubernamentales deberían hacerlo por su lado. También se ha acordado el “desarme de todos los grupos ilegales”, lo que afectaría en teoría a las milicias separatistas pero no a los batallones de voluntarios —algunos creados por grupos de ultraderecha— que luchan a favor de Kiev, ya que están oficializados como unidades de la Guardia Nacional. No obstante, la descentralización prevista el punto 11 incluye expresamente el mantenimiento de “milicias populares” con tareas de orden público por los gobiernos locales del Donbass; con lo cual los separatistas conservarían parte de su capacidad actual.
. Reforma constitucional que descentralice el Estado y conceda una autonomía especial a Donetsk y Lugansk. Esta es una de las condiciones reclamadas por Moscú y los separatistas desde el comienzo del conflicto; pero a la que Kiev —pese a algunas promesas de Poroshenko— se había mostrado muy reacia, argumentando que un Donbass autónomo estaría en la práctica bajo la influencia rusa con gobiernos locales afines. Sin embargo, se trata de un paso imprescindible para hacer viable el encaje de estos territorios dentro del Estado ucraniano, especialmente después de que el Euromaidán y la pérdida de Crimea hicieran muy improbable la perspectiva de que Ucrania vuelva a tener un presidente procedente de las regiones orientales, que les pudiera hacerse sentir representadas en Kiev. La autodeterminación lingüística, que proteja el derecho a utilizar el ruso como idioma cooficial —cuya eliminación fue uno de los principales temores tras la victoria del Euromaidán—, está expresamente reconocida.
. Discusión de las condiciones para celebrar las elecciones locales entre Kiev y los separatistas, en el marco de la OSCE y con observadores de esta organización en los comicios que garanticen la limpieza de los mismos.
. Intensificar las actividades del Grupo de Contacto trilateral, formado por la OSCE, Ucrania y Rusia, para asegurar el cumplimiento del acuerdo.
Se trata, por tanto, de un documento que aún es impreciso en numerosos puntos —como el grado concreto de autonomía que se concederá a Donetsk y Lugansk en la reforma constitucional prevista—, y que dependerá en primer lugar de que se realice de forma completa el alto el fuego y retirada de armamento previstos en los puntos 1 y 2. Las posibilidades de éxito del acuerdo tendrán que evaluarse a lo largo de los próximos meses, especialmente mientras la frontera oriental con Rusia permanezca todavía fuera del control de Kiev; y por tanto, con la posibilidad de reanudar de nuevo los combates.
* Javier Morales es coordinador del panel Eurasia en la Fundación Alternativas y profesor de Relaciones Internacionales en la Universidad Europea de Madrid.
